Resumen Ejecutivo
El proyecto de presupuesto 2017 es el primero que envía el actual gobierno. En la lectura del proyecto se ven la nueva impronta en términos de gestión de recursos, donde aumenta la emisión de deuda externa, la reducción de los subsidios energéticos y, en un año electoral clave,un fuerte aumento en el volumen de obra pública.
En el próximo año, el resultado proyectado de las cuentas públicas será deficitaria, casi un 5% del PBI. El cumplimiento de este objetivo dependerá estrictamente de que las proyecciones, tanto de ingresos como de gastos, se ajusten a la realidad. Si bien esta afirmación parece obvia, dada la estructura de los recursos y gastos del Estado, vale la pena poner de manifiesto algunas cuestiones. Por un lado, más del 70% de los ingresos disponibles del Estado (quitando las contribuciones de seguridad social) están atados a comportamiento de la actividad económica. Esto sugiere que el crecimiento económico de 2017 deberá ser lo más cercano al proyectado (3,5%), el cual parece ser optimista si se tienen en cuenta la coyuntura nacional e internacional. Por otro lado, el 45% del gasto público se ajusta por ley de movilidad jubilatoria (jubilaciones, asignaciones familiares y AUH) y el 11% corresponde a los gastos en salarios que se ajustan por paritarias (que será mayor o menor según el poder que ejerzan los sindicatos y el nivel de inflación).Si a esto le sumamos los gastos del normal funcionamiento del Estado, de los subsidios y obras indispensables, tenemos que casi el 90% del gasto es fuertemente dependiente del nivel de inflación y paritarias y por tanto es rígido a la baja, máxime si consideramos que el 2017 es un año electoral donde los gastos tienden a subir y no a bajar.
En cuanto a las proyecciones macroeconómicas,la Balanza Comercial deficitaria en u$s 1.846 millones en 2017, también se proyecta deficitaria en 2018 y 2019. Por lo cual, esta claro que a lo largo del gobierno de Mauricio Macri, el financiamiento externo de la economía se establece en base al endeudamiento internacional (eje también, del financiamiento del déficit fiscal).
Adentrándonos al análisis del gasto, se proyecta un aumento del gasto totalde 22% en relación a 2016. Dicho gasto se compone en un 91% por el “gasto corriente” en tanto que el 9% restante corresponde a “gasto de capital”. La cuenta “remuneraciones” aumentará en un 26%. Esto considera el financiamiento de 376.120 cargos permanentes y 14.622 temporarios. Se observa una reducción de la planta en más de 10 mil personas respecto a 2016. Si bien se va a reducir la cantidad de empleados públicos, como ya anunciaron distintas fuentes del Gobierno nacional, se proyecta un incremento salarial de 17%. Entonces es de esperar que el resto del aumento se sustente en la creación de puestos ejecutivos donde las erogaciones son mal altas que los empleados de línea.
La partida del gasto corriente que más se incrementa es “prestaciones a la seguridad social”, alcanzando los $ 963.131 millones. El aumento es un 40% más que lo estimado a ejecutar en 2016. Cabe destacar que este rubro de gastos constituye el 45% del gasto total, reflejando el peso que ha ido ganando la seguridad social en los gastos totales del Estado. Esta proporción vino creciendo año a año debido a la implementación de programas que expandieron la cobertura provisional en los años anteriores y que el presupuesto 2017 parece contemplar su continuidad.
Por su parte, en contraste con lo presupuestado para el año en curso, la partida “rentas de la propiedad” (pago de intereses de la deuda) prevé un incremento del 32%, muy superior al incremento del total de gastos. Ello se debe a la mayor emisión de deuda que lleva a cabo la nueva administración.
Observando los gastos en capital vemos que del total de proyectos de inversión, el 72% del total programado corresponde al Ministerio de Transporte que, fundamentalmente, son obras de la Dirección Nacional de Vialidad para el mantenimiento y la construcción de rutas y las inversiones ferroviarias.
Dejando de lado los montos para pagar seguridad social y los gastos corrientes de universidades, se observa un volumen adicional de gastos en inversión que supera los $ 31.000 millones. Este es un volumen de recursos a disposición del gobierno nacional ($ 18.279 millones, 64% del total) y a repartir entre municipios ($ 7.449 millones, 22% del total) y provincias ($ 5.137 millones, 14% del total), administrados principalmente por el Ministerio de Transporte y el Ministerio del Interior, a través del cual se podrá decidir cuáles son los que “se ajustan” y cuáles los que “se expanden”, elemento clave para un año electoral.
Analizando los gastos según finalidad, se observa una importante baja de los servicios económicos (-4,9% nominal). Es decir que en 2017 se proyecta gastar $17.652 millones menos que en 2016. La caída se explica principalmente por el recorte de los subsidios presupuestados para el acceso al gas y a electricidad, los cuales caen un 21% en términos nominales. Es decir, se destinaran $ 44.391 millones menos que para el corriente año.
En contraste, se proyecta un incremento en los servicios sociales (+29% nominal), la principal partida en términos del gasto por finalidad y función que representa el 64% del gasto total y el 15,5% del PBI. El incremento proyectado se asocia a la Ley de Movilidad Jubilatoria, fórmula que aumenta no sólo las jubilaciones sino también las pensiones y la AUH. En términos del total de la población, la amplitud de los programas implica que para el 2017 casi el 50% de la población es beneficiaria de alguno de los programas de seguridad social.
Por el lado de los recursos, se destaca la no modificación de las escalas de ganancias así como tampoco se considera otra baja en retenciones. Si bien se espera que el Ejecutivo envíe un proyecto de ley para modificar las escalas del Impuesto de Ganancias, sus impactos en la recaudación de 2017 no han sido reflejados en el Proyecto de Presupuesto, la recaudación por tal concepto se estima que crecerá un 24%, siendo mayor al crecimiento estimado de los precios (17%).
En cuanto a los ingresos esperados del comercio exterior el Presupuesto muestra que los derechos de importación son los recursos que más crecerán en términos de recaudación (+40%). El cambio en la política de comercio exterior respecto a la gestión anterior, con la consiguiente eliminación de “trabas” a las importaciones, se estima que impactarán en un mayor nivel de importaciones en 2017. Esta política aperturista ya se observa en 2016, con un incremento en la participación de los derechos de importación en el total de recursos de al menos un punto y medio respecto a lo proyectado para el año en curso. En cuanto a las exportaciones, se espera una suba del 37%que, con una devaluación promedio esperada del peso contra el dólar del 19,5%, provendría de una mejora en los montos exportados que no parece tener sustento en el escenario internacional.
Haciendo caso omiso a la preocupación por el déficit fiscal, se rebaja uno de los impuestos más progresivos. Como dato atípico, se presenta la caída en la recaudación del impuesto a los Bienes Personales (-41%), uno de los impuestos más progresivos de nuestra estructura tributaria, cuya baja se explica por las modificaciones introducidas recientemente por la Ley 27.260 (Reparación Histórica), donde se aumenta el mínimo a partir del cual se debe comenzar a pagar el impuesto, se establece la sustitución del mínimo exento por un mínimo no imponible, se modifican las alícuotas y se exime el impuesto para los “contribuyentes cumplidores”.
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Elementos sobre el presupuesto 2017 - Destacados de prensa
“Boom de deuda”: se proyectan nuevas emisiones de deuda externa para financiar el déficit fiscal.
Para el 2017 el presupuesto proyecta un resultado primario deficitario de $-234.187 millones (2,4% del PBI corriente y un resultado financiero (después del pago de intereses de la deuda) deficitario por $-480.801 (5% del PBI corriente). Según consta de la información sobre fuentes financieras, la principal fuente de financiamiento del déficit presupuestario será el endeudamiento externo. De los $ 1.727.248 millones de nueva deuda, un 47% corresponde a emisión de deuda externa (u$s 47.727,5 millones). El resto de las emisiones corresponden a anticipos del BCRA (entrega de títulos del tesoro contra “emisión monetaria) (25% del total) y colocación de deuda intra-sector público (11,7% del total). A esta deuda externa que emite el Estado Nacional deberá sumarse la deuda externa que proyectan emitir las provincias y municipios, que no aparece en el presupuesto. Vale subrayar que la mayor parte de esta deuda no será para financiar gastos de infraestructura o importación de bienes de capital (centrales atómicas, trenes), etc., sino para refinanciar deuda vieja y cubrir gasto corriente.
De la saga del “segundo semestre” y la “lluvia de inversiones” llegan las proyecciones macro del nuevo presupuesto: crecimiento de 3,5 %, dólar a $ 19 en diciembre de 2017 (promedio anual $17,92) e inflación al 19%.
El gobierno estima que el año 2016 registrará una caída del PBI del 1,5%.En 2017, llegaría la vuelta al crecimiento, con una expansión del PBI 3,5%, tasa que se repite para los años siguientes. A diferencia de los años anteriores, se estima que la inversión (+14,4% i.a.) será el componente más dinámico de la demanda, seguido por las exportaciones (+7,7% i.a.) y mucho a menor ritmo el consumo (+3,5% i.a.). Este rebote al crecimiento basado en inversión, con baja inflación y una mejora persistente en la competitividad (aumento del tipo de cambio real acumulado a 2019 del orden del 42%). Según se desprende del texto del mensaje que acompaña la Ley de Presupuesto, el cumplimiento del pronóstico debería estar sustentado en un “shock de oferta” basado en las “condiciones generadas” por el nuevo gobierno (levantamiento de los controles cambiarios, “optimismo”) que impulse numerosos proyectos de inversión externa, un “despegue” de las exportaciones (principalmente agropecuarias) y la obra pública. Estas proyecciones parecen ser un tanto optimistas, y de generarse una expansión en 2017 es más plausible que se base en un incremento del consumo sustentado en el retraso del tipo de cambio y un despegue de la obra pública financiada con endeudamiento externo, más propios de un año electoral.
¿Se viene otro tarifazo en 2017? En el presupuesto, los subsidios a los servicios públicos caen (nominalmente) un 30%. Las tarifas de gas, luz y el transporte podrían aumentar hasta un 200% adicional.
Para el año 2017 las transferencias a empresas privadas totalizarán 127.113 millones, lo que implica reducción (nominal) del 31,4%. Esto se explica por el objetivo del gobierno de reducir los subsidios a los servicios públicos. En el caso de que se proyecte una quita del subsidio equivalente al informado en el presupuesto (u$s 3.815 millones), considerando a 8 millones de usuarios residenciales, con tarifas de luz, gas y agua que incluyan aumentos promedios a los informados originalmente (sin los fallos y los posibles cambios en las escalas de gas), el aumento promedio de mínima (para tarifas mensuales) podría ser de hasta un 200%. En el caso de la luz, el aumento sería de 194%; en el caso del gas, del 121%; y en el caso del agua, del 29%
Año electoral: el gobierno contará con $ 190 mil millones para obra pública (+38% i.a.)
El gasto total en inversión pública para el 2017 considerando la que lleva a delante el gobierno nacional (Inversión Real Directa) y la que gestionan las provincias y los municipios (transferencias de capital) alcanza los $ 192 mil millones, un 38% más que el total de gasto proyectado a ejecutar en 2016. La obra pública es la partida que más crece, por encima de la seguridad social (+35,2% i.a.) y los pagos de deuda externa (+32% i.a.). Por ello, en términos netos más que un ajuste del gasto por la caída de las “transferencias al sector privado”, lo que se registra es un reordenamiento de partidas: se reducen los subsidios (aumento de tarifas al consumidor) y aumentan las transferencias de capital.
Dejando de lado los montos para pagar seguridad social y los gastos corrientes de universidades, se observa un volumen adicional de gastos en inversión que supera los $ 31.000 millones. Este es un volumen de recursos a disposición del gobierno nacional ($ 18.279 millones, 64% del total) y a repartir entre municipios ($ 7.449 millones, 22% del total) y provincias ($ 5.137 millones, 14% del total), administrados principalmente por el Ministerio de Transporte y el Ministerio del Interior, a través del cual se podrá decidir cuáles son los que “se ajustan” y cuáles los que “se expanden”, elemento clave para un año electoral.
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